MANDATO REPRESENTATIVO E IMPERATIVO. ANÀLISIS DE UN CASO CONTRADICTORIO EN LA LEY

                                                                                            Dr. Victor M. Oxley

La Ley nº 4995 de Educación Superior, en su sección I, de su creación y organización, art. 25, dice “Las universidades, tanto públicas como privadas, serán creadas por Ley a propuesta del Poder Ejecutivo o de entidades privadas o mixtas. El Congreso autorizará el funcionamiento de las mismas, previo dictamen favorable y fundado del Consejo Nacional de Educación Superior, el cual tendrá carácter vinculante, conforme lo establecido en el Artículo 9º, Inc. c) de la presente Ley.

Ahora, la misma Ley nº 4995 de Educación Superior, en su sección II, de las funciones del Consejo Nacional de Educación Superior, art. 9º dispone que “Dictaminar sobre la creación y clausura de universidades e Institutos Superiores. Los dictámenes de creación de universidades y de los Institutos Superiores tendrán carácter vinculante ante el Congreso Nacional; y deberán fundarse en el informe técnico proporcionado por la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (ANEAES).” 

Ahora, el art. 26, prescribe “La solicitud de creación de una universidad deberá estar acompañada por los siguientes documentos:

a. Estatutos que regirán el funcionamiento de la entidad, garantizando una organización y funcionamiento adecuados al mejor desempeño de las funciones educativas que le corresponden.

b. Los documentos justificativos del dominio y posesión de los inmuebles, edificaciones, equipos, instrumentos, materiales didácticos, y otros requerimientos necesarios en condiciones de seguridad, calidad y cantidad, necesarias para el eficiente funcionamiento de todos los planes y programas administrativos, académicos y de investigación que se describen en el proyecto.

c. Proyecto educativo institucional, que comprenda: 1) identidad institucional, 2) fines y objetivos del centro, 3) organización, 4) normativa interna, 5) recursos humanos (docentes con habilitación pedagógica, personal técnico, administrativo y de dirección, que se harán cargo de la ejecución de los fines de la institución), 6) recursos materiales (laboratorios, equipamiento e instalaciones), 7) recursos para llevar a cabo actividades académicas: enseñanza (grado y postgrado), investigación, y extensión, según cada caso específico, el cual estará determinado por las carreras a ser implementadas.

d. La institución educativa tendrá académicos con título de postgrado en un porcentaje a ser definido según los estándares de calidad indicados por la Agencia Nacional de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior (ANEAES) para cada carrera.

e. Constancia de disponibilidad y de compromiso de cada uno de los componentes del cuerpo docente propuesto.

f. Un proyecto educativo por cada carrera a ser impartida, que contenga: 1) fundamentación, 2) objetivos (generales y específicos), 3) perfil del graduado, 4) requisitos de admisión, 5) planes y programas de estudios, 6) organización y estructura curricular, 7) sistema de evaluación, 8) requisitos de graduación, 9) recursos humanos dedicados a la carrera, 10) gestión de la carrera.

g. Proyecto económico que demuestre las fuentes de financiamiento, la viabilidad económico-financiera, la sostenibilidad y la utilización de los recursos.

h. Las inscripciones, certificaciones, licencias y autorizaciones que las diversas normas legales exigen a las inversiones de capital a los proyectos de obras, equipamientos. 

i. El cronograma de realización y desarrollo del proyecto educativo institucional.

j. Todas aquellas que el Consejo Nacional de Educación Superior estime necesarias para cada caso específico.

También en relación con el anterior, el art. 27, sostiene que “El Consejo Nacional de Educación Superior revisará el cumplimiento de los requisitos establecidos y realizará una evaluación técnica de la propuesta, a partir de la solicitud de creación y de los respectivos documentos respaldatorios. Las solicitudes de creación que no cumplieren con los requisitos académicos, económicos, administrativos y legales correspondientes serán devueltas a los solicitantes con el dictamen que contenga los motivos del rechazo. Una vez subsanadas las falencias señaladas en el dictamen respectivo, los interesados podrán volver a presentar las solicitudes correspondientes para someterlas a una nueva consideración, una vez transcurridos 6 (seis) meses de la notificación del dictamen de rechazo. El Consejo Nacional de Educación Superior dispondrá un plazo máximo de 1 (un) año, a partir de la presentación de los proyectos de creación de Universidades para emitir su dictamen. Así también el art. 28, “Cumplidos los requisitos establecidos en la Ley, el Consejo Nacional de Educación Superior remitirá el informe del proyecto de creación de la universidad al Congreso Nacional, adjuntando el dictamen vinculante, para su tratamiento correspondiente. Y el art. 29, “Sancionada la Ley de creación de una universidad por el Congreso Nacional y promulgada por el Poder Ejecutivo, durante los primeros 5 (cinco) años desde su creación, estas solo podrán desarrollar el proyecto que fuera aprobado, no pudiendo ofrecer otras carreras, programas de postgrados, ni crear otras facultades, unidades académicas o abrir filiales que las aprobadas en su proyecto de creación.

 De lo anterior expuesto tenemos que:

 1)      “Las universidades, tanto públicas como privadas, serán creadas por Ley”  

2)      “Los dictámenes de creación de universidades y de los Institutos Superiores (que debe emitir el CONES) tendrán carácter vinculante ante el Congreso Nacional”

3)       “Cumplidos los requisitos establecidos en la Ley, el Consejo Nacional de Educación Superior remitirá el informe del proyecto de creación de la universidad al Congreso Nacional, adjuntando el dictamen vinculante, para su tratamiento correspondiente”

4)       “Las solicitudes de creación que no cumplieren con los requisitos académicos, económicos, administrativos y legales correspondientes serán devueltas a los solicitantes con el dictamen que contenga los motivos del rechazo”

Ahora, partiendo de las condiciones, de un proyecto de creación de una Universidad Pública, en el caso que el proyecto presente documentos que describa tal formalidad, ¿cómo esta propuesta justificará, por ejemplo, Los documentos justificativos del dominio y posesión de los inmuebles, edificaciones, equipos, instrumentos, materiales didácticos, y otros requerimientos, o también recursos materiales (laboratorios, equipamiento e instalaciones), así como también “Constancia de disponibilidad y de compromiso de cada uno de los componentes del cuerpo docente propuesto” (véase el art. 26)? pues la Universidad mencionada por el lenguaje se encuentra en una opacidad referencial, no tiene referente real, así esta jamás los tendrá en el estado solo hipotético nominal en el cual se la refiere, pues para tenerlos debe tener naturaleza jurídica, y lo que la ley de creación justamente busca es dotarla de tal condición.

De principio, si el caso de proyecto de creación fuese una Universidad Pública, jamás podrá superar aquello de que el Consejo Nacional de Educación Superior revisará el cumplimiento de los requisitos establecidos y realizará una evaluación técnica de la propuesta, a partir de la solicitud de creación y de los respectivos documentos respaldatorios (véase el art. 27), pues este ente, llámese universidad, a crearse, está imposibilitado en el estado ficcional que se encuentra de cumplirlos.

Siendo esta la situación, es claro que el CONES, a partir de la evaluación de la ANEAES sobre el proyecto de creación de la Universidad Pública, emitirá un dictamen desfavorable (véase el art. 27) y en contra de la creación, pues no tiene salida ante tal condición.

Llevando más allá, lo anterior, contextualizando todo en un escenario más complejo lo expuesto, podemos describir que el “mandato imperativo” es una forma verbal, muy coloquial, utilizada para expresar órdenes, solicitudes, instrucciones o ruegos de manera directa. Se usa para dirigirse a una o varias personas y exigir una acción concreta. En castellano coloquial, el imperativo se conjuga de manera diferente según el número y la formalidad del interlocutor. Algunos ejemplos de mandato imperativo podrían ser:

- "¡Ven aquí!" (orden directa a una persona en tono informal)

- "Por favor, cierren la puerta." (solicitud a varias personas)

- "Haga su tarea." (orden a una persona en tono formal)

El imperativo puede ser positivo (para decir lo que alguien debe hacer) o negativo (para decir lo que alguien no debe hacer):

- Imperativo positivo: "Come tus verduras."

- Imperativo negativo: "No hables durante la película."

En el ámbito jurídico, el “mandato imperativo” se refiere a una instrucción o norma que debe ser cumplida de manera obligatoria. Es un precepto que emana de una autoridad con poder para imponerlo y que no deja margen de discrecionalidad o interpretación para quien recibe la orden. Este tipo de mandato se caracteriza por su carácter vinculante y coercitivo.

En el contexto del derecho, las leyes y reglamentos, pues estas son disposiciones legales que deben ser cumplidas por los ciudadanos y cuya infracción puede conllevar sanciones. Las órdenes judiciales, es decir los mandatos emitidos por un juez que deben ser acatados por las partes involucradas en un proceso judicial. También por ejemplo los mandatos administrativos, pues son instrucciones dadas por autoridades administrativas que tienen que ser obedecidas por los destinatarios.

El mandato imperativo en el derecho puede contrastarse con el “mandato dispositivo”, donde las partes tienen mayor libertad para decidir sobre la acción a tomar dentro de los límites de la ley. Así, una sentencia judicial que obliga a una parte a realizar una acción específica. Una ley que prohíbe cierto comportamiento (por ejemplo, una ley que prohíbe fumar en espacios públicos). Una orden administrativa que exige el cumplimiento de ciertas normas de seguridad en el trabajo.

Un postulado Constitucional es el principio de separación de poderes que establece que las distintas ramas del gobierno (legislativa, ejecutiva y judicial) tienen funciones y competencias claramente definidas. Así, las agencias estatales, que forman parte del poder ejecutivo, pueden tener competencias delegadas por la legislación para emitir dictámenes vinculantes en ciertas materias, especialmente técnicas o especializadas.

Es muy cierto que un dictamen vinculante significa que las decisiones de una agencia deben ser acatadas por otras entidades y personas, y no pueden ser ignoradas o modificadas sin seguir procedimientos específicos, ya que la legislación que otorga esta potestad busca asegurar la uniformidad y la aplicación consistente de normas en áreas donde se requiere especialización técnica (por ejemplo, regulaciones institucionales, ambientales, telecomunicaciones, etc.).

Está muy claro que el poder legislativo, a través de cámaras parlamentarias, tiene la potestad de crear, modificar y derogar leyes. Las leyes establecen el marco dentro del cual las agencias estatales operan. La autoridad del poder legislativo es más amplia y abarca la creación de políticas públicas, mientras que las agencias ejecutivas aplican y administran esas políticas.

Ahora, aunque los dictámenes de una agencia puedan ser vinculantes, generalmente hay mecanismos de control y supervisión para garantizar que estas agencias no actúen fuera de sus competencias o de manera arbitraria. Los tribunales administrativos o constitucionales pueden revisar la legalidad de los actos administrativos, incluyendo los dictámenes vinculantes de las agencias estatales.

La naturaleza del mandato legislativo, es de carácter “representativo”.  Pues los legisladores son elegidos por los ciudadanos para actuar en su nombre y tomar decisiones en base a su propio juicio y criterio. Este mandato les otorga autonomía para deliberar y decidir, sin estar sujetos a instrucciones externas a las suyas o propias. Tienen la libertad de usar su propio juicio para tomar decisiones. El mandato representativo permite a los legisladores responder de manera más flexible y eficaz a situaciones cambiantes y complejas, sin estar atados a instrucciones rígidas.

Como se describió más atrás, en el ámbito jurídico, el “mandato imperativo” se refiere a una instrucción o norma que debe ser cumplida coercitivamente de manera obligatoria, así aquello de que “los dictámenes de creación de universidades y de los Institutos Superiores (que debe emitir el CONES) tendrán carácter vinculante ante el Congreso Nacional”, se entiende como un “mandato imperativo” y de naturaleza coercitiva.

Ahora, también está muy claro que la Constitución Nacional de la República del Paraguay, en su artículo 201 prescribe, “… Los senadores y diputados no estarán sujetos a mandatos imperativos”,  de esto se deriva que la autoridad del parlamento para crear leyes, incluyendo la creación de universidades estatales, es superior a la de cualquier agencia estatal que emite dictámenes vinculantes, ya que en ejercicio de su mandato representativo, el parlamento puede decidir crear la universidad estatal a pesar del dictamen de la agencia, considerando que es una decisión de interés público. En el caso de un conflicto entre un dictamen vinculante de una agencia estatal y una decisión legislativa, la jerarquía normativa determina cuál prevalece.

La cuestión que zanja este dilema es la distinción básica de dos procesos distintos, distinguidos por la misma ley nº 4995 de Educación Superior, que por un lado diferencia un acto, y por otro un hecho. Una cosa es la creación y muy otra es el funcionamiento. Para la creación de universidades o institutos de educación superior públicos solo es necesaria la voluntad política en ambas cámaras del poder legislativo, cuya voluntad está legitimada en la cúspide, según descripción de la pirámide de Kelsen. Ahora, en cuanto al funcionamiento, todas las universidades o los institutos de educación superior ya sean públicos o privados, deberán cumplir con todos los requisitos exigidos por la ley y evaluados estos por el Consejo Nacional de Educación Superior quien las revisará en el cumplimiento de lo que la ley establece. Como se ve, la creación de una universidad pública no implica que ya está habilitada para funcionar, solo se la dota de existencia formal, y de aquí se posibilita pueda empezar el proceso para describir y poner a consideración su proyecto académico-institucional con miras a la concreción de su realidad material.

De hecho, como casos que cuadran con los comentarios anteriores tenemos la creación de la Universidad Nacional Taiwán-Paraguay y la Universidad Nacional de Misiones.

El sistema de separación de poderes permite que el poder legislativo ejerza control sobre las agencias del poder ejecutivo, incluyendo la posibilidad de contradecir sus dictámenes a través de la legislación. Así pues, el parlamento puede seguir los procedimientos legislativos establecidos para aprobar una ley que cree la universidad estatal. Si llevamos más allá el razonamiento, encontramos que también puede darse el caso, de que la agencia evaluadora dictamine favorablemente la creación de una universidad, pero por razones consideradas en el Parlamento, los legisladores consideren no llevarla a concreción, así resulta que estos no están sujetos coercitivamente al “mandato imperativo” de la agencia que les obliga a acatar tal disposición ajena a su potestad fundada en un mandato representativo. El equilibrio entre el poder legislativo y las agencias estatales se mantiene a través de mecanismos democráticos y constitucionales.

La Constitución Nacional instituye en su art. 46, De la igualdad de las personas que “Todos los habitantes de la República son iguales en dignidad y derechos. No se admiten discriminaciones. El Estado removerá los obstáculos e impedirá los factores que las mantengan o las propicien …”; así también en el art. 47, De las garantías de la igualdad que “El Estado garantizará a todos los habitantes de la República: … 4) la igualdad de oportunidades en la participación de los beneficios de la naturaleza, de los bienes materiales y de la cultura”; y en el art. 56, De la juventud “Se promoverán las condiciones para la activa participación de la juventud en el desarrollo político, social, económico y cultural del país”, y más concisamente en su art. 73, Del derecho a la educación y de sus fines que “Toda persona tiene derecho a la educación integral y permanente, que como sistema y proceso se realiza en el contexto de la cultura de la comunidad. Sus fines son el desarrollo pleno de la personalidad humana y la promoción de la libertad y la paz, la justicia social, la solidaridad, la cooperación y la integración de los pueblos; el respeto a los derechos humanos y los principios democráticos; la afirmación del compromiso con la Patria, la identidad cultural y la formación intelectual, moral y cívica, así como la eliminación de los contenidos educativos de carácter discriminatorio. La erradicación del analfabetismo y la capacitación para el trabajo son objetivos permanentes del sistema educativo”. La creación de una Universidad Pública viene a hacer factible y posible que los fines buscados en los preceptos y prescripciones constitucionales, como los de los artículos citados tengan la oportunidad de ser concretados.