Dr. Víctor Oxley
Introducción:
El enigma de un principio vacío
La Constitución Nacional
del Paraguay de 1992, piedra angular de la transición democrática, proclama con
solemnidad en su artículo 2: "En la República del Paraguay la soberanía
reside en el pueblo". Esta declaración, aparentemente rotunda y
fundacional, encierra una paradoja que atraviesa la vida política del país.
Cuando se la contrasta con el mecanismo concreto que la Constitución establece
para su ejercicio –la elección presidencial por mayoría simple (art. 230)– y
con los resultados históricos de su aplicación (presidentes electos con
pluralidades minoritarias), surge una pregunta incómoda: ¿es la "soberanía
popular" un principio sustantivo que ordena el sistema político, o es
meramente una fórmula retórica, vaciada de contenido operativo por un diseño
constitucional pragmático y calculado? Este ensayo argumenta que la soberanía
en la Constitución paraguaya es un concepto cautivo: declarado como supremo, pero
deliberadamente despojado de herramientas para una expresión directa y
mayoritaria, como resultado de una transición democrática negociada por la
misma élite autoritaria en retirada. Esta problemática se inscribe en lo que
Mainwaring (2018) identifica como los "dilemas de la representación"
en las nuevas democracias latinoamericanas, donde las cartas magnas suelen
oscilar entre principios ambiciosos y diseños institucionales conservadores.
I.
La arquitectura de la soberanía: Declaración sublime y mecanismo mínimo
El texto constitucional
sitúa la soberanía en el "pueblo", un sujeto abstracto y colectivo.
Sin embargo, su materialización se canaliza de forma inmediata y restrictiva.
El artículo 3 ata irremisiblemente su ejercicio al "sufragio". Este
no es un sufragio cualquiera, sino uno reglado por el propio texto
constitucional que, para la elección presidencial, especifica el sistema de
mayoría simple (art. 230). Esta cadena normativa –de lo sublime (soberanía) a
lo específico (mayoría simple)– revela una opción de diseño fundamental que
refleja lo que Garretón (2007) denomina una "ciudadanía empobrecida",
donde los derechos políticos se limitan a la elección periódica de
representantes sin canales efectivos de participación intermedia.
Desde la teoría política,
este diseño es vulnerable a la crítica ilustrada por la Paradoja de Condorcet
(Condorcet, 1785): en elecciones con más de dos candidatos, el ganador por
mayoría simple puede no representar la voluntad de la mayoría del electorado, e
incluso puede ser rechazado por una coalición mayoritaria en enfrentamientos
cara a cara. Así, el sistema permite legalmente que un presidente gobierne con
el mandato de una minoría plural, mientras una mayoría numérica votó en contra
de él. Para una interpretación sustantiva de la soberanía –que la entiende como
la expresión de la voluntad mayoritaria del cuerpo político– esto constituye
una grave distorsión. La soberanía, en la práctica, no "reside en el
pueblo" como un todo, sino que es secuestrada por la fracción más grande
de un electorado fragmentado. Este riesgo es particularmente agudo en sistemas
de partidos emergentes y fragmentados, como era el caso paraguayo
post-dictadura (Sartori, 2005). El diseño paraguayo contrasta con las
recomendaciones de la teoría contemporánea sobre sistemas electorales, que para
elecciones presidenciales en sociedades plurales sugiere mecanismos de doble
vuelta o voto alternativo para garantizar mayorías más amplias y consensuadas
(Shugart & Carey, 1992).
II.
La interpretación jurídico-positiva: El triunfo de la formalidad
Frente a esta crítica, la
interpretación jurídico-formal ofrece una defensa aparentemente irrefutable. La
Constitución es clara y explícita: "mayoría simple" (art. 230). Por
lo tanto, cualquier resultado que emane de aplicar fielmente esa regla es, per
se, la expresión de la voluntad soberana. La soberanía se define aquí de manera
procedimental y minimalista: es el derecho del pueblo a seguir las reglas del
juego que él mismo, a través de su Asamblea Constituyente, se dio. En esta
visión, no hay tensión ni violación. La soberanía no es un estándar de
resultados (gobierno con apoyo mayoritario), sino un principio de legitimidad
de origen (el poder surge de una elección reglada). Esta lectura, técnicamente
correcta, reduce la soberanía a un fantasma constitucional: un principio
invocado en los preámbulos pero sin capacidad de influir en el diseño de los
mecanismos que lo ejecutan. Como señala Nino (1996), una constitución puede
consagrar principios "semánticamente inanes" si no se les dota de
instituciones que los hagan operativos y justiciables. Esta disociación entre
principio y práctica institucional genera lo que Bobbio (1987) identificó como
una "promesa incumplida" de la democracia, donde el ideal de soberanía
popular se mantiene en el plano discursivo pero se frustra en la operación
concreta del sistema.
III.
El contexto histórico-decisivo: El pragmatismo como estrategia de poder
La clave para resolver
esta aparente contradicción entre principio grandioso y mecanismo mezquino no
está en la filosofía política, sino en la sociología histórica del poder. La
Asamblea Constituyente de 1992 no fue una reunión de filósofos desinteresados.
Fue un ámbito donde el Partido Colorado, pilar del régimen stronista que
gobernó por 35 años, conservó una mayoría decisiva (122 de 198 escaños, según
datos del TSJE). Para esta fuerza en transición forzada, el desafío era doble:
adoptar una fachada democrática creíble para la comunidad internacional y la
ciudadanía, mientras preservaba las máximas ventajas posibles para perpetuarse
en el poder bajo las nuevas reglas. Esta dinámica es característica de lo que
O’Donnell y Schmitter (1986) denominaron "transiciones desde arriba"
o "pactadas", donde las élites salientes negocian los términos de la
salida para conservar importantes cuotas de influencia. En el caso paraguayo,
como analiza Arditi (1992), la transición fue particularmente "controlada"
por el régimen saliente, que mantuvo una posición dominante en el proceso
constituyente.
En este contexto, el
diseño constitucional de la soberanía y sus mecanismos deja de ser un ejercicio
técnico para convertirse en una estrategia de supervivencia política. Un sistema
de mayoría absoluta con segunda vuelta (ballotage) habría sido un riesgo
existencial para el Colorado. Le habría obligado a formar amplias coaliciones y
a ceder cuotas de poder a una oposición fragmentada para ganar en una segunda
vuelta, poniendo en peligro su unidad interna y su control del aparato estatal
(Abente Brun, 1995). En cambio, el sistema de mayoría simple era perfecto para
sus fines. Premia al partido mejor organizado, con maquinaria territorial y
clientelar intacta –precisamente las fortalezas del Colorado post-Stroessner–.
Le permitía apostar a ganar en primera vuelta con su base fiel, sin necesidad
de ampliar su atractivo hacia mayorías consensuales. La "soberanía
popular", así, fue reducida a un mecanismo de cerradura: un concepto que
legitimaba el nuevo sistema mientras las reglas finas aseguraban la continuidad
de los actores tradicionales en el poder. Como analiza Corral (1999), se
instauró así una "democracia de baja intensidad", con un pluralismo
limitado por las reglas de origen. Esta configuración se ajusta a lo que
Levitsky y Way (2010) conceptualizarían posteriormente como "autoritarismo
competitivo", donde existen elecciones multipartidistas pero con
condiciones desiguales que favorecen sistemáticamente al partido en el poder.
IV.
Consecuencias: Una democracia de baja intensidad y la rebelión de la soberanía
real
Las consecuencias de este
diseño se hicieron evidentes en la práctica. Entre 1993 y 2003, el sistema
produjo presidentes colorados electos con porcentajes que oscilaron alrededor
del 40% o menos, confirmando que era funcional al continuismo partidario bajo
formas electorales. La democracia paraguaya se consolidó como una democracia
"minimalista" o "de baja intensidad", donde la alternancia
parecía un horizonte lejano precisamente porque las reglas habían sido
amoldadas para evitarla (Corral, 1999). Esta situación generó lo que Riquelme
(1994) denominó una "democracia sin alternancia", que mantenía las
formas republicanas pero vaciaba de contenido la competencia política real.
Sin embargo, la ironía
histórica es que la propia Constitución, a pesar de sus sesgos, creó un espacio
de disputa legítima. El acto soberano por excelencia –la reforma
constitucional– quedó abierto. Y más importante aún, el sistema, aun siendo favorable
al partido grande, no era una garantía absoluta. En 2008, ocurrió lo
improbable: la oposición, capitalizando un desgaste monumental y una
candidatura unificadora, logró vencer bajo las reglas diseñadas para otro fin.
La elección de Fernando Lugo fue, en este sentido, la verdadera rebelión de la
soberanía popular real contra el diseño constitucional que pretendía
cauterizarla. Demostró que, a la larga, ningún mecanismo puede contener
indefinidamente la voluntad política de una mayoría social determinada a
cambiar su gobierno. Este evento resonó con lo que Linz y Stepan (1996)
consideran un momento crítico en la consolidación democrática: cuando las
reglas son aceptadas incluso por quienes las diseñaron para su beneficio, al
perder una elección. El triunfo de Lugo constituyó, en términos de Przeworski
(1991), el momento en que la incertidumbre sobre los resultados electorales
–esencia de la democracia– se hizo realidad en Paraguay, rompiendo la
predictibilidad que el sistema había garantizado por 15 años.
Conclusión:
Hacia una reivindicación sustantiva de la soberanía
La soberanía popular en
la Constitución paraguaya de 1992 es, pues, un concepto con una doble vida. En
su vida textual y formal, es un principio declamado pero operativamente
vaciado, cautivo de un diseño electoral que priorizó la gobernabilidad del
partido hegemónico en transición sobre la representatividad mayoritaria. La
Asamblea Constituyente no fue un foro neutral, sino el campo de batalla
institucional donde el Partido Colorado, aún hegemónico, redactó las reglas del
nuevo juego democrático con el objetivo principal de asegurar su propia
supervivencia y ventaja competitiva (Flecha, 1993). La parquedad en el
desarrollo del concepto de soberanía no fue un descuido filosófico, sino una
consecuencia lógica y deliberada de este objetivo político, en línea con lo que
Negretto (2013) identifica como un patrón regional donde las élites utilizan el
diseño constitucional para proteger sus intereses en contextos de transición.
En su vida política e
histórica, es una promesa incumplida pero potentemente evocadora, un estándar
contra el cual la ciudadanía puede –y debe– juzgar la legitimidad de sus
gobernantes y la justicia de sus reglas electorales. Este ideal de soberanía,
aunque formalmente limitado, mantiene un poder normativo que, como argumenta
Rosanvallon (2020), sigue orientando las demandas de profundización democrática
incluso en sistemas con déficits representativos.
El debate, por tanto, no
debe quedar atrapado en la disyuntiva estéril entre legalidad formal y espíritu
democrático. Debe avanzar hacia un reconocimiento franco: la Constitución de
1992, producto de su tiempo y de una correlación de fuerzas específica,
consagró un sistema electoral que no maximiza la expresión fiel de la soberanía
popular entendida como voluntad mayoritaria. Superar esta limitación histórica
no requiere una reinterpretación forzada, sino un nuevo acto constituyente –en
forma de reforma constitucional– que sea capaz de dotar a la soberanía de
mecanismos más robustos y directos para su expresión, tal como propone la
teoría del constitucionalismo democrático (Nino, 1996). La experiencia
comparada en América Latina muestra que la introducción de mecanismos de
democracia directa y semidirecta, como el referéndum y la iniciativa popular,
puede complementar la representación y dar mayor sustancia al principio de
soberanía (Lissidini, 2011). Solo así el principio rector del Artículo 2 dejará
de ser una cautiva declaración de fe para convertirse en el motor vivo de una
democracia verdaderamente representativa y legítima.
Referencias
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a Stroessner? La reconstitución política del Paraguay. Nueva Sociedad, 122,
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Riquelme, M. (1994). Por
la razón o la fuerza: la transición del autoritarismo a la democracia en
Paraguay, 1989-1992. Centro de Estudios Rurales Interdisciplinarios.
Rosanvallon, P. (2020). El
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Sartori, G. (2005). Partidos
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Shugart, M. S., & Carey, J. M. (1992). Presidents
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