Dr. Victor Oxley
La insostenibilidad de la Caja Fiscal paraguaya no es un
fenómeno natural, ni un accidente estadístico, ni el resultado de fuerzas
económicas impersonales. Es, ante todo, un monumento a la irresponsabilidad
política construido ladrillo a ladrillo, año tras año, por gobernantes y
legisladores concretos que elevaron el cortoplacismo a virtud y la omisión a
estrategia. La ficción jurídica del “Estado” como ente abstracto se disuelve al
contacto con la evidencia, fueron hombres y mujeres, miembros de partidos
políticos, los que desde sus escaños y despachos diseñaron, votaron y
promulgaron un sistema previsional destinado al colapso desde su primer día de
vida. Este fraude institucional no ocurrió en un vacío legal, sino que fue
posibilitado por un marco constitucional incompleto y por leyes que, en lugar
de corregir el defecto original, lo profundizaron con cálculo político.
La Constitución Nacional de 1992, en su artículo 103,
consagró un derecho fundamental: “Los haberes jubilatorios [...] se
actualizarán periódicamente, en igualdad de tratamiento con las remuneraciones
del personal en actividad”. Sin embargo, en un acto de omisión grave, el
constituyente calló respecto a la obligación esencial que haría posible ese
derecho, el aporte del Estado como empleador. Estableció el qué —la igualdad de
tratamiento— pero omitió deliberadamente el cómo —el financiamiento
responsable. Sentó así la base para un edificio de derechos sin cimientos fiscales.
Esta omisión no fue inocente; fue la puerta abierta para que el poder político
de turno utilizara las promesas previsionales como moneda de cambio, sin asumir
el costo de su garantía. El derecho quedó proclamado en el papel, mientras su
viabilidad financiera se abandonaba al terreno movedizo de la discrecionalidad
política.
Esta omisión constitucional se cristalizó y agravó con la
Ley N° 2345 del año 2003, sancionada durante el gobierno de Nicanor Duarte
Frutos (ANR, 2003-2008). Esta norma, que pretendía “ordenar el sistema
previsional del sector público”, consolidó el pecado original. Sus artículos,
desde el 8 en adelante, detallan meticulosamente el aporte obligatorio del
trabajador, pero en ninguna de sus páginas se encuentra un solo artículo que
establezca una contribución patronal obligatoria y explícita para el Estado. El
legislador, que conocía perfectamente los principios básicos de cualquier
sistema de seguridad social, diseñó un esquema donde solo una de las partes
debía poner dinero sobre la mesa. El Estado aparecía solo como un garante
difuso, un rescatista de última instancia cuando el déficit estallara, pero
nunca como un empleador responsable que cotiza por sus empleados en el
presente. Fue en este periodo donde se sentaron las bases técnicas del
desastre: se creó un sistema de reparto puro, sin fondo de capitalización,
financiado unilateralmente por el trabajador, mientras se ofrecían beneficios
cuya generosidad no guardaba relación alguna con la realidad de sus ingresos.
El gobierno y la mayoría legislativa que lo acompañaba institucionalizaron la
contradicción, prometieron seguridad en la vejez mientras desmantelaban, desde
su diseño mismo, cualquier posibilidad de cumplirla.
La prueba irrefutable de que la omisión del aporte patronal
en la Ley 2345/2003 fue un acto de mala fe política —y no de
desconocimiento técnico— es que el principio del aporte patronal obligatorio ya
estaba profundamente institucionalizado en Paraguay desde hacía más de medio
siglo. El Instituto de Previsión Social (IPS), que rige al sector privado,
consolidó su estructura moderna bajo el Decreto Ley Nº 1.860 del año 1950 (luego
ratificado por la Ley 375/56), el cual en su artículo 17° estableció,
desde su origen, la obligación ineludible de los empleadores de financiar el
sistema.
Este modelo de financiamiento tripartito —donde el empleador
asume la mayor carga (actualmente el 16,5%), junto al trabajador y el
Estado— era la norma de hierro para todo el sector privado cuando, en diciembre
de 2003, el gobierno de Nicanor Duarte Frutos y su mayoría legislativa
sancionaron la Ley 2345 para la Caja Fiscal. En ella, se detalló
minuciosamente el aporte del servidor público, pero se omitió toda mención a
una contribución patronal equivalente por parte del Estado-Empleador. No fue un
descuido, fue una decisión consciente de autoeximir al mayor empleador del país
de una obligación que el propio Estado imponía rigurosamente a cualquier
pequeño comerciante o gran industria. La arquitectura de la injusticia
previsional estaba servida, un sistema con base técnica para los privados, y un
castillo de naipes financiero, condenado al déficit, para los servidores
públicos.
El daño no se detuvo allí. Los gobiernos siguientes,
independientemente de su color partidario, optaron por explotar el sistema
defectuoso en lugar de repararlo. Si bien hubo intentos de debate sobre la
seguridad social, no se abordó el núcleo del problema, la inexistencia del
aporte patronal estatal. En cambio, la práctica de crear regímenes especiales
se aceleró. El gobierno de Horacio Cartes (ANR, 2013-2018) profundizó este
camino clientelar. Bajo su administración y con el apoyo de un Congreso
mayoritariamente colorado, se sancionaron o mantuvieron múltiples leyes que
creaban beneficios previsionales específicos y generosos para sectores de
presión —magisterio, fuerzas armadas, policía, judiciales— sin ningún mecanismo
de financiamiento adicional. Cada una de estas leyes era un clavo más en el
ataúd de la Caja Fiscal. Se priorizó la compra de paz social y lealtad política
a corto plazo, hipotecando el futuro del sistema y transfiriendo la deuda a los
funcionarios que aún no se jubilaban. La administración de Mario Abdo Benítez
(ANR, 2018-2023) heredó una bomba de tiempo y, a pesar de las advertencias cada
vez más urgentes de los organismos de control y las calificadoras
internacionales, postergó nuevamente la reforma estructural. La crisis, ya
inocultable, se manejó con parches y transferencias discrecionales del Tesoro,
hasta que la imposibilidad matemática del sistema se volvió evidente para
todos.
El resultado de esta ingeniería política del desastre es la
realidad que hoy enfrenta el funcionario que, por ejemplo a los cincuenta y
cinco años, llevando dieciocho aportando con disciplina. Él, que cumplió su
parte del contrato fantasma, se encuentra ahora con que los arquitectos del
fracaso le presentan la factura. La reforma necesaria llega, sí, pero como un
ajuste que recae sobre sus hombros. Se le dice que deberá trabajar siete años
más, hasta los sesenta y dos; que su jubilación ya no se calculará con el
salario que tuvo al final, sino con un promedio de los últimos diez años que diluye
sus mejores ingresos; que el Estado, por fin, comenzará a aportar un porcentaje
gradual, como si empezar hoy borrara dieciocho años de ausencia. Es la
injusticia perfecta, el que incumplió el pacto dicta los términos del nuevo
acuerdo, y la víctima del incumplimiento financia la corrección. El Estado, es
decir, los gobernantes de ayer y hoy, evita así el reconocimiento explícito de
su deuda histórica. No hay bonos de reconocimiento como en otras experiencias
regionales, ni reparación simbólica, ni siquiera una disculpa. Hay un “se acabó
lo que se daba” disfrazado de modernización, y una transferencia masiva de
riqueza —en años de vida, en calidad de vejez— desde los bolsillos de los
trabajadores hacia las cuentas fiscales que ellos mismos mal administraron.
Hablar de “sostenibilidad” y “equidad intergeneracional” en
este contexto es un ejercicio de cinismo. La verdadera equidad
intergeneracional se quebró en 2003, cuando una generación de políticos
sacrificó el futuro de las siguientes en el altar de su conveniencia inmediata.
La sostenibilidad que hoy se busca se construye sobre un segundo sacrificio de
los mismos que ya fueron sacrificados una vez, al hacerles aportar por décadas
a un fondo sin fondo. Esta reforma es, en esencia, un pacto de silencio fiscal.
El Estado dice: “Empezamos a aportar ahora, pero no hablemos del pasado”. Y los
trabajadores, con la soga al cuello de un sistema al borde del colapso,
aceptan. No por convicción, sino porque el abismo es la única alternativa.
La crudeza de esta realidad es que desnuda la verdadera
naturaleza del poder. Muestra cómo las decisiones técnicas están siempre
impregnadas de política, cómo los números sirven a las agendas y cómo la deuda
más pesada no es la que figura en los balances, sino la moral. Los funcionarios
públicos no son números en una planilla actuarial; son personas que
planificaron sus vidas, criaron a sus hijos y soñaron su retiro bajo un
conjunto de reglas que resultaron ser una mentira institucionalizada. La
reforma puede salvar las cifras de la Caja Fiscal, pero no salda esta deuda.
Queda, como una herida abierta en el contrato social, la evidencia de que en
Paraguay se pudo construir un sistema justo y técnico para unos —el sector
privado— mientras para sus propios servidores, bajo la
Ley 2345/2003, se diseñó conscientemente un camino hacia el precipicio. El
ajuste es la factura técnica. La traición a la confianza legítima de una vida
de trabajo, esa factura política y moral contraída por los gobiernos pasados
citados, todavía no se ha cobrado. Y tal vez, en la memoria colectiva y en la
desconfianza hacia las instituciones que esto siembra, sea la más cara de
todas.
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