Dr. Victor Oxley
Resumen
El proyecto de reforma de la Caja Fiscal no es un mecanismo
de salvamento del sistema previsional. Es un dispositivo de licuación
programada de las pensiones. El corazón de la reforma no está en la edad mínima
ni en los años de aporte. Está en el Artículo 6, que cambia el indexador de las
jubilaciones, se abandona el IPC y se adopta el salario mínimo, con un tope del
veinticinco por ciento por beneficiario. El ajuste no se financia con ingresos
patronales suficientes; se financia devaluando lo que se paga a los jubilados.
Los cambios de edad y años de aporte son duros, pero finitos. Afectan a una
generación. El cambio del indexador es perpetuo y universal. Afecta a todos los
jubilados, hoy y siempre, durante todos los años que cobren su haber. Esta no
es una reforma paramétrica; es una mutación estructural del pacto
intergeneracional. Su resultado previsible no es la sostenibilidad del sistema,
sino el empobrecimiento sistemático de quienes, habiendo cumplido su ciclo
contributivo, dependen exclusivamente de la pensión pública para su
subsistencia. El déficit fiscal no desaparece; se privatiza en forma de pérdida
de bienestar de los jubilados. Esa es su verdad, y esa es su condena.
Análisis formalizado
La reforma del sistema de jubilaciones y
pensiones del sector público, sancionada con modificaciones por la Cámara de
Diputados en febrero de 2026 y actualmente en tratamiento en el Senado, ha sido
presentada oficialmente como un conjunto de medidas orientadas a garantizar la
sostenibilidad financiera de la Caja Fiscal. Este ensayo sostiene, sin embargo,
una proposición distinta, la reforma no constituye primariamente un mecanismo
de salvamento del sistema, sino un dispositivo de licuación programada de los
haberes jubilatorios. El instrumento central de esta operación no es el aumento
de la edad mínima ni la elevación de las tasas de aporte —aunque ambos
concurren—, sino la modificación del indexador de las prestaciones, que pasa
del Índice de Precios al Consumidor al salario mínimo legal, con el adicional
confinamiento individual mediante un tope del veinticinco por ciento de dicho
salario. La tesis se demostrará mediante el análisis formal de los enunciados
normativos contenidos en el proyecto, aplicando reglas de inferencia lógica
para despejar la semántica subyacente a su sintaxis aparentemente técnica.
El núcleo de la transformación reside en el
Artículo 6 del proyecto. Su redacción, en la versión aprobada por Diputados,
establece: “La Dirección General de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de
Economía y Finanzas, de oficio, actualizará anualmente las prestaciones
previsionales en proporción a la variación del salario mínimo legal vigente,
conforme a lo dispuesto en el artículo 103 de la Constitución de la República y
en concordancia con el artículo 7, numeral 3° de la Ley N° 5098/2013 «DE
RESPONSABILIDAD FISCAL».” Y añade, en su párrafo segundo: “En ningún caso el
monto resultante de la actualización de cada beneficiario podrá superar el
equivalente al 25% del salario mínimo legal vigente.”
Para comprender la magnitud del cambio, es
necesario formalizar la diferencia entre ambos regímenes. Sea:
- Pt = haber jubilatorio en el
año t.
- IPCt = Índice de Precios al Consumidor
en el año t.
- SMLt = Salario Mínimo Legal en
el año t.
- k = proporción constante (0,25) que opera
como tope individual.
Bajo el régimen de la Ley 2345/03, cuyo
mecanismo de actualización por IPC fue declarado inaplicable por la Corte
Suprema —paradojalmente, por no corresponder al sistema de ajuste de los
salarios activos—, la regla de actualización respondía a la función:
(1) Pt = Pt-1 × (IPCt
/ IPCt-1)
Esta función es neutral respecto del valor
real. Si IPCt / IPCt-1 = 1 + π, donde π es la tasa de
inflación, entonces Pt / Pt-1 = 1 + π. El poder
adquisitivo, definido como Pt / IPCt, permanece constante
∀t. La función (1) es, por tanto, una función de preservación.
La función introducida por el Artículo 6
es:
(2) Pt = Pt-1 × (SMLt
/ SMLt-1)
Sujeto a la restricción: Pt ≤
0,25 × SMLt
La diferencia no es meramente formal.
Mientras IPCt es una variable registrada, que mide
retrospectivamente un fenómeno objetivo —el aumento del costo de vida—, SMLt
es una variable discrecional, fijada anualmente por el Poder Ejecutivo mediante
decreto. No existe una función biyectiva entre SMLt e IPCt.
La evidencia empírica disponible para Paraguay muestra que, en series largas,
ΔSMLt < ΔIPCt para la mayoría de los períodos. La
función (2) no es una función de preservación, sino una función de devaluación
sistemática. Su forma lógica puede expresarse así:
∀t, ∃εt ≥ 0 tal que SMLt / SMLt-1 = (IPCt /
IPCt-1) - εt
De donde se sigue que:
Pt
= Pt-1 × [(IPCt / IPCt-1) - εt]
La aplicación iterada de εt
produce una pérdida acumulativa no compensada. La reforma no corrige un defecto
técnico; institucionaliza una pérdida.
La segunda cláusula del Artículo 6
introduce una restricción adicional de la forma:
Pt ≤ 0,25 × SMLt
Nótese que esta restricción no opera sobre
el incremento, sino sobre el stock del haber resultante. Su efecto no es
marginal, sino estructural. Sea un beneficiario cuya pensión inicial P0
equivale a n salarios mínimos, con n > 0,25. La aplicación de la función
(2) estará limitada superiormente por el confinamiento 0,25 × SMLt.
Una vez que Pt alcance dicho valor, cesa toda actualización futura,
independientemente de la evolución de SMLt
o IPCt. Formalmente:
Si ∃t tal que Pt = 0,25 × SMLt, entonces ∀t > t : Pt =
Pt.
Mientras SMLt continúa su evolución
(con εt), el cociente Pt / SMLt tiende
asintóticamente a cero. El beneficiario, que inició su retiro con una pensión
equivalente a n salarios mínimos,
concluye su ciclo vital con una pensión confinada a una fracción fija del
salario mínimo nominal, cuyo valor real se erosiona progresivamente.
La función de confinamiento no es una
medida de “solidaridad” ni de “progresividad”. Es una función de nivelación
descendente. Su efecto distributivo no es transferir recursos de los deciles
altos a los bajos, sino extraer recursos del sistema mediante la no
actualización de los haberes medios y superiores.
El discurso oficial sostiene que la reforma
es necesaria para contener el déficit, que al cierre de 2025 alcanzó USD 380
millones. Sin embargo, el análisis de los flujos financieros del sistema revela
que el Estado —empleador— ha omitido sistemáticamente su contribución patronal.
El proyecto original del Ejecutivo preveía un aporte estatal del 3%. La Cámara
de Diputados elevó esta cifra a un 5% gradual, con incrementos anuales de 1%
hasta alcanzar dicho tope en el quinto año.
La magnitud de esta omisión puede
cuantificarse. Si el Estado hubiera contribuido históricamente con una tasa
patronal del 16% —similar a la exigida a los trabajadores—, el déficit actual sería
sustancialmente inferior o inexistente. La reforma no subsana esta omisión; la
perpetúa bajo una apariencia de gradualismo. La función de aporte estatal Et,
definida como:
Et = 0,01 × t para t = 1,…,5, y Et
= 0,05 para t ≥ 5
no restablece el equilibrio actuarial. Solo
reduce la velocidad de crecimiento del déficit, proyectándose su persistencia en
el horizonte de mediano plazo. La decisión de no incrementar Et a
niveles compatibles con la sostenibilidad (v.gr., 14% o 16%, como exigen los
gremios docentes) y, simultáneamente, modificar el indexador de Pt,
revela la verdadera estructura de preferencias del legislador: el ajuste recae
íntegramente sobre los beneficiarios (actuales y futuros), mientras la
responsabilidad patronal se mantiene simbólica.
La reforma modifica también los parámetros
de acceso al beneficio. Para los sectores del Magisterio Nacional, Docentes
Universitarios y Magistrados Judiciales, se establece:
- Jubilación ordinaria: edad mínima 57
años, con 25 años de aporte.
- Jubilación extraordinaria: edad mínima 55
años, con 30 años de aporte.
- Tasa de sustitución: entre 70% y 85%,
según edad y años de aporte.
- Remuneración base: promedio de los
últimos 10 años.
Para las Fuerzas Públicas:
- Edad mínima: 57 años, con 25 años de aporte.
- Tasa de sustitución: 70% a 85%.
- Remuneración base: promedio de los
últimos 5 años.
Estas modificaciones constituyen un
endurecimiento paramétrico. Son relevantes y, para muchos afiliados en “mera
expectativa”, implican un aplazamiento forzoso del retiro. Sin embargo, su
efecto es finito y acotado a la generación de transición. El cambio del
indexador, en cambio, es perpetuo y acumulativo. Afecta a todos los jubilados
presentes y futuros, durante todo el período de percepción del haber. Su
impacto cuantitativo, modelado como una serie geométrica de razón (1 - εt),
es órdenes de magnitud superior al de los ajustes paramétricos.
Podemos ahora definir formalmente el
concepto de licuación. Sea V(t) el
valor real de la pensión en el año t,
definido como:
V(t)
= Pt / IPCt
Bajo el régimen anterior (indexador IPC),
dV/dt = 0 (en tiempo continuo) o ΔV =
0 (en tiempo discreto). Bajo el nuevo régimen:
V(t)
= [P0 × ∏i=1^t (SMLi / SMLi-1)] /
IPCt)
Pero dado que (SMLi / SMLi-1)
= (IPCi / IPCi-1) - εi, se sigue
que:
V(t)
= (P0 / IPC0) × ∏i=1^t [1 - (εi /
(IPCi / IPCi-1)]
El término ∏i=1^t [1 - δi],
con δi > 0, es una función monótonamente decreciente en t. Luego:
limt→∞
V(t) = 0
Esta es la proposición central: bajo el
régimen del Artículo 6, el valor real de cualquier pensión tiende
asintóticamente a cero. La velocidad de convergencia depende de la magnitud de
εi, pero la dirección es inescapable. El sistema no se “salva”; se
licúa.
La reforma de la Caja Fiscal, en su versión
aprobada por la Cámara de Diputados, no es un instrumento de salvamento del
sistema previsional público. Es, en su arquitectura profunda, un mecanismo de
licuación programada de pasivos. El cambio del indexador (Artículo 6) no es una
variable técnica neutra; es la variable estratégica que redefine la naturaleza
del contrato previsional. La función de actualización por salario mínimo,
complementada por la función de confinamiento del 25%, opera como un impuesto
perpetuo y acumulativo sobre el stock de derechos previsionales. El Estado, al
omitir su responsabilidad patronal (artículos 4 y 21) y simultáneamente
degradar el indexador, transfiere íntegramente el costo del ajuste fiscal a los
jubilados, presentes y futuros.
La proposición puede formularse en términos
deónticos, lo que la reforma denomina “sostenibilidad” es, en su semántica
operativa, la institucionalización de una obligación de pérdida. El sistema no
se equilibra aumentando ingresos (vía aporte patronal suficiente), sino
devaluando egresos (vía indexador degradado). Esta no es una reforma paramétrica;
es una mutación estructural del pacto intergeneracional. Su resultado
previsible no es la sostenibilidad del sistema, sino el empobrecimiento
sistemático de quienes, habiendo cumplido su ciclo contributivo, dependen
exclusivamente de la pensión pública para su subsistencia. El déficit fiscal no
desaparece; se privatiza en forma de pérdida de bienestar de los jubilados. Esa
es su verdad, y esa es su condena.
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