El silencio normativo: De la Ley 3017/2006 a la Ley 6318/2019 (Cómo la omisión de una ley de transparencia habilitó la caja negra del voto electrónico en Paraguay)

I. La paradoja inicial

Paraguay tiene dos leyes vigentes sobre tecnología electoral. Una exige transparencia radical, acceso irrestricto al código fuente, auditorías con participación de los partidos, nulidad por adulteración. La otra ordena voto electrónico con comprobante impreso, pero no menciona estándares de transparencia. La primera fue sancionada en 2006. La segunda, en 2019. Entre ambas media una década de silencio y un abandono institucional que explica gran parte de la crisis actual del sistema electoral paraguayo.

La paradoja es la siguiente, la Ley 3017 fue creada específicamente para auditar urnas electrónicas. Cuando esas urnas fueron abandonadas en 2008, la ley quedó en suspenso técnico, pero no fue derogada. En 2021, cuando el Tribunal Superior de Justicia Electoral decidió reinstaurar el voto electrónico, tenía dos opciones, aplicar la ley vigente o silenciarla. Eligió silenciarla. Y ese silencio, documentado en la Resolución TSJE N° 72/2021, es la condición de posibilidad del fraude digital masivo detectado en las elecciones de 2023.

Este ensayo reconstruye esa historia normativa, demuestra la omisión deliberada de la Ley 3017 y explica por qué esa omisión permitió la implementación de una "caja negra" electoral.

II. La primera etapa del voto electrónico (2001-2006) y el nacimiento de la Ley 3017

Entre 2001 y 2006, Paraguay utilizó urnas electrónicas cedidas en préstamo por Brasil. Eran máquinas que no imprimían comprobante físico del voto. El elector introducía su preferencia en una pantalla táctil, y el registro quedaba almacenado en la memoria interna de la máquina. No había constancia material. No había manera de verificar que el voto registrado coincidiera con la voluntad del ciudadano.

Este sistema generó una profunda crisis de confianza. Tras las elecciones generales de 2003 y las internas partidarias de los años siguientes, varios partidos de oposición denunciaron una presunta manipulación del software. Al ser sistemas completamente digitales y cerrados, no había forma de auditar de manera independiente.

La respuesta del Congreso fue la Ley N° 3017 del 5 de octubre de 2006, "Que reglamenta la utilización de urnas electrónicas dispuesta en el artículo 351 del Código Electoral Paraguayo". La ley establecía un régimen de transparencia, auditoría y control aplicable a cualquier tecnología electoral. Sus disposiciones eran claras:

- Artículo 1°: Los partidos políticos tendrían "acceso irrestricto a los programas fuentes, ejecutables, bibliotecas y sistemas de seguridad".

- Artículo 2°: Los apoderados de todos los partidos "intervendrán en el desarrollo de los sistemas de tecnología electoral, desde su diseño hasta su implementación final".

- Artículo 3°: "Quince días antes de los comicios se realizará una auditoría [...] seleccionando al menos una urna por distrito, sometiéndola a una prueba de cinco horas de funcionamiento continuo".

- Artículo 4°: "Veinticuatro horas antes de la elección se sorteará al menos el uno por ciento de las mesas" para una nueva auditoría.

- Artículo 5°: "Dentro de la semana siguiente a la elección, se realizará una verificación final de los sistemas".

- Artículo 6°: "Si se comprobare la adulteración del código fuente o de los sistemas de seguridad, se declarará la nulidad total del proceso electoral".

La Ley 3017 fue un intento de convertir la "caja negra" en una "caja traslúcida". Exigía que el código fuente fuera accesible, que las auditorías fueran participativas y que cualquier adulteración tuviera como sanción la nulidad total de la elección.

III. El abandono de las urnas electrónicas y el vacío normativo (2008-2018)

A pesar del blindaje legal que intentó dar la Ley 3017, la desconfianza generalizada hacia las urnas electrónicas brasileñas fue tan alta que el TSJE decidió abandonarlas por completo para las elecciones generales de 2008. Paraguay volvió al voto en papel. El TREP (implementado desde 2001) continuó operando como sistema de transmisión de resultados, pero la emisión del voto volvió a ser completamente manual y verificable.

La Ley 3017, sin embargo, nunca fue derogada. Jurídicamente, seguía vigente. Pero en la práctica, había quedado sin referencia semántica. No había urnas electrónicas que auditar. El TSJE dejó de aplicarla, no porque ya no fuera ley, sino porque no había tecnología electoral a la que aplicar sus disposiciones. Fue un abandono fáctico, no una derogación legal.

Durante la década que va de 2008 a 2018, el sistema electoral funcionó con papeletas físicas y conteo manual. El TREP se fue digitalizando gradualmente (escáneres, módems, VPN), pero siempre como sistema de transmisión de actas, no como sistema de emisión de votos. Las elecciones de 2008, 2013 y 2018 se realizaron todas bajo esta modalidad.

IV. La nueva ley: Ley N° 6318/2019

En 2019, el Congreso sancionó la Ley N° 6318, "Que modifica el sistema electoral para cargos pluripersonales". Esta ley estableció dos cambios fundamentales:

1. Sistema de listas cerradas, desbloqueadas y representación proporcional conforme al sistema D'Hondt.

2. La orden de implementar el voto electrónico con comprobante impreso.

El artículo 3° de la Ley 6318 establecía: "El Tribunal Superior de Justicia Electoral arbitrará los medios necesarios para una eficiente implementación del sistema de votación y escrutinio establecido en la presente Ley. Para el efecto deberá disponer la utilización de sistemas de voto electrónico, incluidos sistemas de voto electrónico que expidan una versión impresa del voto emitido por el elector".

La nueva ley no contenía disposiciones sobre transparencia, acceso al código fuente, auditorías o nulidad por adulteración. Regulaba la modalidad de emisión del voto (electrónico con comprobante impreso) y el sistema de representación. Pero no decía nada sobre cómo controlar que el software de las máquinas no estuviera adulterado.

V. La omisión deliberada: El silencio del TSJE sobre la Ley 3017

Cuando el TSJE comenzó a implementar el voto electrónico a partir de 2021, se enfrentó a una situación jurídica compleja. Tenía dos leyes vigentes, la Ley 3017 (que exigía transparencia radical para cualquier tecnología electoral) y la Ley 6318 (que ordenaba voto electrónico). Ambas eran compatibles. La primera regulaba el "cómo se controla". La segunda regulaba el "con qué se vota". No había contradicción.

El TSJE tenía dos opciones:

Opción A: Aplicar la Ley 3017. Exigir a la empresa proveedora (MSA) la entrega del código fuente. Realizar auditorías preelectorales con participación de los partidos. Sortear el 1% de las mesas. Establecer mecanismos de verificación postelectoral. Declarar la nulidad en caso de adulteración.

Opción B: Silenciar la Ley 3017. Actuar como si no existiera. Aprobar un reglamento de voto electrónico que regulara las mismas materias (fiscalización, preparación del software, verificación del funcionamiento, escrutinio) pero sin incorporar ninguno de los estándares de transparencia de la ley silenciada.

El TSJE eligió la opción B. La Resolución TSJE N° 72 del 27 de agosto de 2021, que aprobó el reglamento de voto electrónico para las elecciones municipales de 2021, no mencionó la Ley 3017 en ningún pasaje. Citó la Ley 635/95 (ley orgánica del TSJE) y la Ley 6318/2019, pero guardó silencio absoluto sobre la Ley 3017.

El reglamento aprobado regulaba:

- Fiscalización por parte de las organizaciones políticas (artículo 6°).

- Preparación del software de votación (artículo 7°).

- Verificación del correcto funcionamiento de la máquina (artículo 10°).

- Procedimiento de escrutinio (artículos 30° a 42°).

Eran exactamente las mismas materias que la Ley 3017 ya regulaba. Pero el reglamento del TSJE lo hacía sin acceso al código fuente, sin auditorías participativas, sin nulidad por adulteración.

VI. La evidencia documental de la omisión

Para comprender la magnitud de esta omisión, basta comparar dos resoluciones del mismo tribunal, separadas por quince años.

Resolución TSJE N° 124 del 17 de noviembre de 2006: Dictada apenas un mes después de la sanción de la Ley 3017. En ella, el TSJE establecía textualmente que "las fiscalizaciones sobre todo el proceso de implementación del voto electrónico se están llevando a la práctica de conformidad a lo establecido en la Ley 3017, en presencia de representantes de los partidos, movimientos políticos y alianzas electorales". El tribunal citaba la ley, la aplicaba y se enorgullecía de hacerlo.

Resolución TSJE N° 72 del 27 de agosto de 2021: El TSJE aprueba el reglamento de voto electrónico. En los considerandos, cita la Ley 635/95 y la Ley 6318/2019. La Ley 3017 no aparece. No es citada. No es mencionada. No es considerada.

El cambio de actitud es abrupto y no tiene justificación. Entre 2006 y 2020, el TSJE citaba y aplicaba la Ley 3017. A partir del 27 de agosto de 2021, dejó de mencionarla. No existe resolución intermedia que declare inaplicable la ley, ni que interprete su derogación, ni que justifique el cambio de criterio. Un tribunal que durante quince años citó una ley no la olvida de la noche a la mañana. Decide no citarla más.

VII. La empresa MSA y la negativa a entregar el código fuente

El artículo de TEDIC "Voto electrónico en Paraguay: ¿Caja de pandora de la democracia?" (2021) aporta un dato crucial. La empresa proveedora de las máquinas de votación es el consorcio integrado por la firma argentina Magic Software Argentina (MSA). Estas son las mismas máquinas que fueron rechazadas en Argentina después de que expertos informáticos demostraran su vulnerabilidad.

El especialista informático Javier Smaldone señala en ese artículo que, antes de la implementación del sistema en Argentina, exigieron el código fuente y las especificaciones técnicas a MSA, pero nunca obtuvieron respuestas. Solo unos meses antes de la votación en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la empresa accedió a una auditoría por parte de la Universidad de Buenos Aires, pero con un contrato previo de "no divulgación" sobre el proceso. Esto significó que solo se dieron a conocer los resultados finales, sin que los expertos informáticos, partidos políticos u organizaciones de la sociedad civil pudieran acceder al código fuente.

Posteriormente, el código fuente fue filtrado, y un grupo de especialistas comprobó vulnerabilidades existentes que la auditoría oficial no había detectado. Entre los hallazgos, un cable que permitía reprogramar el chip y extraer los datos, e incluso impedir que pudiera ser leído el software para volverlo completamente secreto.

En Paraguay, el TSJE no exigió a MSA la entrega del código fuente. No aplicó la Ley 3017. No realizó las auditorías participativas que la ley mandaba. Simplemente silenció la ley y aprobó el reglamento.

VIII. La coexistencia normativa: Por qué la Ley 3017 sigue vigente

Un argumento que podría esgrimir el TSJE es que la Ley 6318/2019 derogó implícitamente a la Ley 3017. Ese argumento es jurídicamente insostenible.

La derogación tácita, conforme al artículo 7° del Código Civil Paraguayo, opera cuando las disposiciones de la ley posterior son incompatibles con las de la ley anterior. Pero la Ley 3017 regula el régimen de transparencia, auditoría y control de la tecnología electoral. La Ley 6318 regula la modalidad de emisión del voto (electrónica con comprobante impreso) y el sistema de representación (listas desbloqueadas y método D'Hondt).

No hay contradicción. Una ley regula "cómo se controla". La otra regula "con qué se vota". Son compatibles. De hecho, se refuerzan mutuamente: el voto electrónico debe ser transparente porque así lo exige la Ley 3017; la transparencia debe aplicarse al voto electrónico porque así lo ordena la Ley 6318.

Por lo tanto, la Ley 3017 no ha sido derogada. Sigue vigente. Y el TSJE está obligado a cumplirla.

IX. La consecuencia: La caja negra electoral

La omisión de la Ley 3017 no es un detalle técnico. Es la condición de posibilidad de lo que se denomina "caja negra" electoral. Sin las exigencias de transparencia de la Ley 3017, el sistema de voto electrónico implementado por el TSJE opera con las siguientes características:

1. Código fuente inaccesible: La empresa MSA no ha entregado el código fuente, y el TSJE no lo ha exigido. No hay manera de verificar que el software haga lo que dice hacer.

2. Sin auditorías participativas: No se realizan las auditorías pre y postelectorales con participación de los partidos que exigía la Ley 3017.

3. RAM volátil: El software se carga en memoria RAM y desaparece al apagar la máquina. No quedan rastros forenses.

4. Flag invisible en el chip RFID: La máquina puede inyectar marcadores lógicos que indican si un voto debe ser respetado o desviado durante el escrutinio.

5. Calibración en tiempo real vía TREP: El sistema puede monitorear el margen de victoria y ajustar la manipulación sobre la marcha.

6. Cierre legal por preclusión: El artículo 228 del Código Electoral impide reclamar después del cierre de la mesa. Como el fraude es invisible, no hay reclamo in situ.

Esta arquitectura explica cómo el sistema pudo transferir 649.356 votos en 2023, produciendo una diferencia oficial a favor de la ANR de +15,3 puntos porcentuales, cuando las tendencias históricas indicaban una derrota de al menos -5 puntos.

X. Conclusión: La ley silenciada como clave del fraude

La historia normativa del voto electrónico en Paraguay es la historia de una ley que nació para garantizar transparencia, fue abandonada por falta de aplicación, y finalmente silenciada cuando volvió a ser relevante.

- 2001-2006: Se usan urnas electrónicas brasileñas sin comprobante impreso. Hay denuncias de fraude.

- 2006: Se sanciona la Ley 3017 para auditar esas urnas. Exige acceso al código fuente, auditorías participativas, nulidad por adulteración.

- 2008: Las urnas son abandonadas. Paraguay vuelve al voto en papel. La Ley 3017 queda en suspenso fáctico, pero no es derogada.

- 2019: Se sanciona la Ley 6318, que ordena volver al voto electrónico, ahora con comprobante impreso.

- 2021: El TSJE implementa las nuevas máquinas (de la empresa MSA). En lugar de aplicar la Ley 3017, la silencia. La Resolución 72/2021 no la menciona.

- 2023: Se realizan las elecciones generales con la caja negra. El análisis estadístico detecta una transferencia de 649.356 votos.

El TSJE no podía derogar la Ley 3017 abiertamente —eso habría generado un escándalo político— pero podía silenciarla. Y la silenció. Esa omisión, documentada en la Resolución 72/2021, es la clave de todo el sistema de fraude digital que operó en 2023.

La ley sigue vigente. El TSJE sigue ignorándola. Y mientras eso ocurra, Paraguay no tendrá elecciones democráticas. Tendrá certificaciones de un guion escrito por el poder, con la complicidad de un tribunal que decidió que la transparencia era un obstáculo y no una garantía.