La arquitectura de la licuación persistente: Análisis de las modificaciones del Senado a la reforma del sistema de jubilaciones del sector público paraguayo

                                                                                  Dr. Víctor Oxley

Introducción

El 11 de marzo de 2026, la Cámara de Senadores introdujo modificaciones al proyecto de reforma del sistema de jubilaciones y pensiones del sector público previamente aprobado por la Cámara de Diputados.

El objetivo de este análisis es someter a escrutinio dichas modificaciones, contrastándolas con el texto original de la media sanción, para determinar si los cambios alteran sustancialmente la naturaleza del dispositivo previsional.

En mi trabajo anterior (Oxley, 2026) identifiqué que el núcleo del nuevo régimen era un mecanismo de indexación que sustituía la actualización por inflación (IPC) por una actualización vinculada al salario mínimo legal (SML), con un tope del 25% de dicho salario por beneficiario. La pregunta que guía este escrito es:

¿Las modificaciones introducidas por el Senado alteran el mecanismo estructural que determina la evolución real de las pensiones?

Para responder, utilizaré el análisis formal de las disposiciones normativas, complementado con herramientas básicas de cálculo para proyectar el impacto en el valor real de las pensiones a lo largo del tiempo, y con datos accesibles de la realidad paraguaya.

I. El mecanismo de actualización de las prestaciones

El Artículo 6, que constituye el corazón del sistema, fue mantenido sin cambios por los Senadores.

Texto aprobado por Diputados:

"La Dirección General de Jubilaciones y Pensiones del Ministerio de Economía y Finanzas, de oficio, actualizará anualmente las prestaciones previsionales en proporción a la variación del salario mínimo legal vigente, conforme a lo dispuesto en el artículo 103 de la Constitución Nacional y en concordancia con el artículo 7, numeral 3° de la Ley Nº 5098/2013 «DE RESPONSABILIDAD FISCAL». En ningún caso el monto resultante de la actualización de cada beneficiario podrá superar el equivalente al 25% del salario mínimo legal vigente."

Texto aprobado por Senadores: "ÍDEM HCD"

Esto significa que el mecanismo de indexación permanece idéntico. No hay modificación alguna.

Formalización

Sea:

- Pₜ = haber jubilatorio nominal en el año t

- SMLₜ = salario mínimo legal en el año t

- IPCₜ = índice de precios al consumidor en el año t

La regla de actualización es:

(1) Pₜ = Pₜ₋₁ × (SMLₜ / SMLₜ₋₁)

Con la restricción, que incorporamos explícitamente:

(2) Pₜ = min[ Pₜ₋₁ × (SMLₜ / SMLₜ₋₁), 0,25 × SMLₜ ]

El valor real de la pensión se define como:

(3) Vₜ = Pₜ / IPCₜ

Al sustituir (1) en (3), obtenemos la relación fundamental:

(4) Vₜ = Vₜ₋₁ × [(SMLₜ / SMLₜ₋₁) / (IPCₜ / IPCₜ₋₁)]

Aplicando esta relación de manera iterada:

(5) Vₜ = V₀ × ∏ᵢ₌₁ᵗ [(SMLᵢ / SMLᵢ₋₁) / (IPCᵢ / IPCᵢ₋₁)]

¿Qué significa esto en la práctica?

El valor real de la pensión en cada año depende del cociente entre el crecimiento del salario mínimo y el crecimiento de los precios. Si el salario mínimo aumenta menos que la inflación, el cociente es menor que 1 y la pensión pierde poder adquisitivo. Si aumenta más, el cociente es mayor que 1 y la pensión gana poder adquisitivo.

El problema fundamental es que, a diferencia del IPC, que es una medida objetiva del costo de vida, el salario mínimo es fijado anualmente por decreto del Poder Ejecutivo. Esto introduce un elemento de discrecionalidad política en la evolución de las pensiones, el gobierno de turno puede decidir aumentos por debajo de la inflación en años de ajuste fiscal, y no hay garantía legal de que esto no ocurra.

La tesis no es que las pensiones caerán sistemáticamente, sino que quedan sujetas a una variable discrecional que no garantiza la preservación del poder adquisitivo, a diferencia del IPC que sí lo hacía.

Datos concretos

Según el Banco Central del Paraguay, en los últimos 15 años el salario mínimo ha aumentado en promedio un 6,2% anual, mientras que la inflación promedio ha sido del 5,8%. En promedio, entonces, el salario mínimo ha crecido más que la inflación. Sin embargo:

- En 7 de los últimos 15 años, el salario mínimo perdió poder adquisitivo (es decir, su aumento fue inferior a la inflación de ese año).

- Los períodos de pérdida suelen coincidir con contextos de crisis económica o ajuste fiscal, precisamente cuando los jubilados son más vulnerables.

- La varianza es significativa, hay años con ganancias de 3 o 4 puntos y años con pérdidas de similar magnitud.

Lo relevante no es el promedio, sino la incertidumbre estructural que introduce depender de una decisión política anual en lugar de una regla automática basada en el costo de vida.

Simulación de escenarios

Podemos simular el efecto de diferentes brechas entre el crecimiento del SML y la inflación utilizando la fórmula:

(6) Vₜ = V₀ × (1 - δ)ᵗ

donde δ es la brecha anual (positiva si el SML crece menos que la inflación, negativa si crece más).

Escenario 1: brecha del 1% anual (SML crece 1 punto menos que la inflación)

- En 10 años: (0,99)¹⁰ = 0,904 (pérdida del 9,6%)

- En 20 años: (0,99)²⁰ = 0,817 (pérdida del 18,3%)

- En 30 años: (0,99)³⁰ = 0,739 (pérdida del 26,1%)

Escenario 2: brecha del 2% anual

- En 10 años: (0,98)¹⁰ = 0,817 (pérdida del 18,3%)

- En 20 años: (0,98)²⁰ = 0,667 (pérdida del 33,3%)

- En 30 años: (0,98)³⁰ = 0,545 (pérdida del 45,5%)

Escenario 3: ganancia del 1% anual (SML crece 1 punto más que la inflación)

- En 10 años: (1,01)¹⁰ = 1,104 (ganancia del 10,4%)

- En 20 años: (1,01)²⁰ = 1,220 (ganancia del 22,0%)

La reforma no garantiza ninguno de estos escenarios. Lo único que garantiza es que la evolución de las pensiones quedará atada a una decisión política anual, con toda la incertidumbre que ello implica.

Conclusión: El Senado ha convalidado íntegramente un dispositivo que permite la licuación, aunque no la garantiza. Al sustituir un indexador automático (IPC) por uno discrecional (SML), crea las condiciones institucionales para que, en contextos de ajuste fiscal, el gobierno pueda devaluar las pensiones sin necesidad de una ley que las recorte explícitamente.

II. El aporte patronal del Estado

Aquí sí hubo una modificación sustancial.

Texto de Diputados:

"Aporte del Estado, en carácter de contribución patronal, cuya aplicación será gradual, conforme a la siguiente escala: 1% (uno por ciento) de la remuneración imponible durante el primer año de vigencia; incremento en 1 (un) punto porcentual por cada año subsiguiente, hasta alcanzar el 5% (cinco por ciento), porcentaje que se mantendrá fijo a partir del quinto año de vigencia."

Texto de Senadores:

"Aporte del Estado, en carácter de contribución patronal, del 10% (diez por ciento) de la remuneración imponible, de todos los afiliados de la Caja Fiscal. Se considerarán como parte del aporte del Estado, el porcentaje obtenido por el total de las partidas presupuestarias incluidas anualmente en el Presupuesto General de la Nación, dividido la cantidad total de afiliados de la Caja Fiscal, de todos los sectores que la componen, civiles y no civiles. Entre estas partidas presupuestarias, se consideran aquellas destinadas a: 1. la cobertura presupuestaria de la salud de los afiliados activos; 2. el financiamiento de la gratificación especial anual a jubilados y pensionados; y 3. la cobertura presupuestaria destinada a cubrir parte del déficit financiero de los sectores deficitarios."

Formalización

Sea:

- Rₜ = masa salarial imponible total

- Aₜ = aporte estatal total

La tasa efectiva de aporte patronal es:

(7) τₜ = Aₜ / Rₜ

Bajo el esquema de Diputados:

(8) τₜᴰ = 0,01 × t para t = 1,2,3,4,5; y τₜᴰ = 0,05 para t ≥ 5

Bajo el esquema de Senadores:

(9) τₜˢ = 0,10 + (Pₜ / Rₜ)

donde Pₜ es el valor de las partidas presupuestarias existentes que se imputan al aporte.

¿Qué significa esto en la práctica?

En principio, los Senadores aumentan la contribución estatal del 5% al 10%, lo que representa un incremento sustancial. En términos de flujos, si la masa salarial imponible del sector público ronda los 15 billones de guaraníes, el 5% adicional equivale a unos 750 mil millones de guaraníes anuales (aproximadamente 100 millones de dólares).

Sin embargo, la letra chica importa. Las partidas que se imputan al 10% son:

1. Salud de los afiliados activos: Actualmente, el Estado ya financia la cobertura de salud de los funcionarios públicos, ya sea a través del IPS o de sistemas propios (como el de la Policía o las Fuerzas Armadas). Estas partidas ya existen en el presupuesto.

2. Gratificación especial anual a jubilados y pensionados: El aguinaldo que ya se paga a todos los jubilados.

3. Cobertura del déficit de sectores deficitarios: Partidas que ya se incluyen anualmente en el Presupuesto General de la Nación para cubrir los déficits de la Caja Fiscal.

¿Qué implica esto? Que parte significativa del "10%" no es dinero nuevo, sino una reclasificación contable de gastos que el Estado ya realizaba. Según una estimación preliminar basada en el Presupuesto General de la Nación 2026:

- Las partidas de salud para activos rondan los 200 millones de dólares.

- La gratificación especial a jubilados, unos 50 millones.

- La cobertura de déficit, otros 150 millones.

En conjunto, unos 400 millones de dólares. Si esa cifra se descuenta del compromiso del 10%, el aporte adicional del Estado podría ser muy inferior al 10% nominal, o incluso nulo en algunos ejercicios.

La relación con los jubilados

Lo más importante, el artículo 6, que fija la fórmula de actualización de las pensiones, no menciona en ningún momento los ingresos del sistema. La pensión de un jubilado se calcula exclusivamente en función de su haber inicial y la evolución del salario mínimo, independientemente de que el Estado aporte el 5% o el 10%.

Por tanto, cualquier aumento de la contribución estatal va íntegramente a las arcas del sistema, no al bolsillo de los jubilados. El dinero adicional no modifica la trayectoria del valor real de cada pensión individual. El Estado financia un sistema que puede pagar cada vez menos a cada jubilado sin que ello afecte su propia contribución.

Conclusión: La modificación del artículo 4 aumenta los recursos del sistema, pero no altera el mecanismo que determina las pensiones. El mayor aporte estatal no mejora las prestaciones; solo evita la quiebra del sistema mientras los haberes evolucionan según la discrecionalidad política del artículo 6. Además, parte de ese "mayor aporte" podría ser, en realidad, una reclasificación contable de gastos preexistentes.

III. Condiciones de acceso al beneficio

Los Senadores redujeron la edad de jubilación en varios sectores:

Sector	Diputados	Senadores	Diferencia
Magisterio Nacional	57 años	53 años	-4 años
Docentes Universitarios	57 años	53 años	-4 años
Magistrados Judiciales	57 años	53años	-4 años
Policía Nacional	57 años	55 años	-2 años
Fuerzas Armadas	57 años	55 años	-2 años

Además, en el caso de Magisterio, Docentes y Magistrados, las tablas de tasas de sustitución son más generosas que las aprobadas por Diputados.

Impacto cuantitativo

Sea:

- T = edad de jubilación

- L = esperanza de vida (aproximadamente 78 años para mujeres, 73 para hombres en Paraguay)

El período de percepción de la pensión es, en promedio:

(10) Período = L - T

Para un docente varón:

- Con T = 57 años: período = 73 - 57 = 16 años

- Con T = 53 años: período = 73 - 53 = 20 años

4 años adicionales de pago por cada jubilado.

Si hay aproximadamente 50.000 docentes en el sistema, y suponiendo que todos se jubilen a la nueva edad, esto representa:

50.000 × 4 = 200.000 años-persona adicionales de pago

Eso es dinero que el sistema debe financiar sin tener ingresos adicionales por esa causa.

 Interacción con el indexador

Con más gente cobrando durante más tiempo, el gasto total aumenta. Para que el sistema no quiebre, los ingresos deben aumentar o los egresos deben disminuir.

Los ingresos están fijos por ley: 16% o 19% de aporte personal (según el sector sea superavitario o deficitario) más el 10% de aporte estatal (con las salvedades ya señaladas). No aumentan porque la gente se jubile antes.

Por tanto, si el gasto aumenta por el mayor número de beneficiarios y años de percepción, la única variable que puede ajustarse para mantener el equilibrio es el monto de las pensiones. Y el monto de las pensiones, por el artículo 6, puede ser ajustado a la baja (en términos reales) mediante la decisión política de fijar aumentos del SML por debajo de la inflación.

Conclusión: La reducción de las edades de jubilación incrementa la presión sobre el sistema y hace más probable que, en contextos de tensión fiscal, se utilice el mecanismo del artículo 6 para devaluar los haberes. No es una relación mecánica inevitable, pero es una tendencia estructural: a más beneficiarios y más años de pago, mayor incentivo para que el gobierno, enfrentando una restricción presupuestaria, opte por aumentos del SML por debajo de la inflación.

IV. Integración del sistema previsional

Los tres elementos analizados se relacionan en un sistema simple pero revelador:

Ingresos del sistema:

(11) Iₜ = (α + τₜ) × Rₜ

donde α es la tasa de aporte personal (16% o 19%) y τₜ es la tasa de aporte patronal efectiva (10% nominal, con los matices ya señalados).

Gasto del sistema:

(12) Gₜ = Σᵢ Nᵢₜ × Pᵢₜ

donde Nᵢₜ es el número de jubilados de cada cohorte y Pᵢₜ es su pensión.

Evolución de las pensiones:

(13) Pᵢₜ = min[ Pᵢ,ₜ₋₁ × (SMLₜ / SMLₜ₋₁), 0,25 × SMLₜ ]

Número de beneficiarios:

(14) Nᵢₜ depende de la edad de jubilación T y de la estructura demográfica. A menor T, mayor N para cualquier estructura poblacional dada.

Condición de equilibrio:

(15) Iₜ ≥ Gₜ

¿Cómo se alcanza el equilibrio?

Dado que Iₜ está fijado por ley (las tasas de aporte no varían con la situación demográfica o económica), y dado que Nᵢₜ aumenta por la reducción de T, la presión sobre el equilibrio recae sobre Pᵢₜ.

Pᵢₜ, por la ecuación (13), puede crecer o decrecer en términos reales según la relación entre el aumento del SML y la inflación. Pero lo crucial es que esta relación es una decisión política anual, no una regla automática.

La arquitectura resultante: El sistema entrega al Poder Ejecutivo, vía artículo 6, una herramienta discrecional para ajustar las pensiones. Cuanto mayor sea la presión sobre el gasto (por ejemplo, por reducción de edades de jubilación o por envejecimiento poblacional), mayor será la tentación de utilizar esa herramienta para contener el déficit. Es una "licuación potencial" que puede activarse o no según la voluntad política de cada gobierno.

V. Sostenibilidad financiera: la falacia

El discurso oficial sostiene que la reforma busca la "sostenibilidad financiera" del sistema. Definamos un indicador simple de sostenibilidad de caja:

(16) Sₜ = Iₜ / Gₜ

El sistema es sostenible en cada período si Sₜ ≥ 1.

Bajo la reforma de los Senadores, ¿qué ocurre con Sₜ a largo plazo?

- Iₜ se mantiene (como proporción de la masa salarial) o incluso aumenta si el aporte patronal efectivo es realmente del 10%.

- Gₜ, por su parte, está determinado por Nᵢₜ y Pᵢₜ. Nᵢₜ puede crecer (por el envejecimiento poblacional y por la reducción de T), pero Pᵢₜ puede ser ajustado a la baja vía decisión política.

La sostenibilidad puede alcanzarse de dos maneras: aumentando Iₜ o reduciendo Gₜ. La reforma opta por aumentar Iₜ (vía mayor aporte patronal) y, simultáneamente, facilitar la reducción de Gₜ (vía indexador discrecional).

La paradoja: La sostenibilidad del sistema queda asegurada no porque las pensiones sean adecuadas, sino porque el Estado tiene la herramienta legal para hacerlas tan pequeñas como sea necesario para equilibrar las cuentas. El sistema será "sostenible" exactamente en la medida en que el gobierno decida, año a año, que los jubilados reciban lo suficiente para no quebrar el sistema, pero no necesariamente lo suficiente para vivir dignamente.

VI. Distinción fundamental: lo demostrado y lo sugerido

Es necesario ser explícito sobre el alcance de las conclusiones:

Lo que el análisis demuestra:

1. El artículo 6 introduce un mecanismo de indexación discrecional (SML) en lugar de uno automático (IPC), lo que permite, aunque no garantiza, la erosión del poder adquisitivo de las pensiones.

2. El aumento del aporte patronal al 10% inyecta recursos al sistema, pero esos recursos no modifican la fórmula de cálculo de las pensiones individuales.

3. La reducción de las edades de jubilación aumenta la presión sobre el gasto del sistema.

4. Parte del "10%" de aporte patronal podría ser una reclasificación contable de partidas presupuestarias preexistentes, lo que reduciría el esfuerzo fiscal adicional efectivo.

Lo que el análisis encuentra es:

1. Que en contextos de tensión fiscal, los gobiernos tenderán a utilizar la discrecionalidad del artículo 6 para fijar aumentos del SML por debajo de la inflación, erosionando así las pensiones.

2. Que la combinación de mayor presión sobre el gasto (por menor edad de jubilación) y herramienta discrecional de ajuste crea un incentivo estructural para la licuación.

3. Que el diseño institucional resultante prioriza la sostenibilidad fiscal sobre la suficiencia de las pensiones.

Conclusiones generales

Después del análisis comparativo ítem por ítem, se puede afirmar con rigor que las modificaciones introducidas por los Senadores:

1. No alteran el núcleo del nuevo régimen previsional. El Artículo 6 permanece intacto. Las pensiones quedan sujetas a un indexador discrecional (salario mínimo) en lugar de uno automático (IPC), lo que introduce incertidumbre estructural sobre su evolución futura.

2. Aumentan el financiamiento del sistema, pero no mejoran las pensiones. El aporte patronal se eleva al 10% (aunque con partidas presupuestarias imputables que podrían reducir el esfuerzo adicional efectivo). Este dinero no modifica la fórmula de cálculo de las pensiones; solo fortalece la situación fiscal del sistema.

3. Incrementan la presión sobre el sistema al reducir las edades de jubilación. Más gente cobrando durante más años significa mayor gasto, lo que hace más probable que, en contextos de tensión fiscal, se utilice la herramienta del artículo 6 para contener el déficit vía devaluación de los haberes.

4. Consolidan una arquitectura institucional que permite la licuación. El resultado final es un sistema fiscalmente robusto (por el mayor aporte estatal) pero con un mecanismo legal que faculta al Poder Ejecutivo para ajustar las pensiones a la baja en términos reales sin necesidad de nuevas leyes.

La reforma no garantiza la licuación, pero crea las condiciones institucionales para que ocurra. La decisión final quedará en manos de cada gobierno, que año tras año deberá elegir entre preservar el poder adquisitivo de los jubilados (fijando aumentos del SML al menos iguales a la inflación) o contener el déficit fiscal (fijando aumentos inferiores). La historia reciente (7 de 15 años con pérdida de poder adquisitivo del SML) sugiere que la segunda opción no es infrecuente.

El déficit fiscal no desaparece mágicamente; se transforma en una opción política anual: ¿cuánto están dispuestos los gobiernos a devaluar las pensiones para equilibrar sus cuentas? Esa es la verdadera naturaleza de la reforma. Y esa es, ahora más que nunca, la pregunta que los jubilados paraguayos deberán hacerse cada vez que el Poder Ejecutivo fije el nuevo salario mínimo.

Referencia

Oxley, V. (2026, 11 de febrero). La arquitectura de la licuación. Análisis formal de la reforma del sistema de jubilaciones del sector público paraguayo [Entrada de blog]. Liberalismo Radical Paraguayo. Recuperado, de https://liberalismoradicalparaguayo.blogspot.com/2026/02/la-arquitectura-de-la-licuacion.html